El Ejercicio de Funciones Jurisdiccionales por Parte de Autoridades Administrativas: Una Reflexión 20 Años Después

Julio 02, 2019

De conformidad con el artículo 116 de la Constitución Política de Colombia:

"Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.", adicionalmente, el mismo precepto indica que: "Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley".

Respecto del segundo aspecto, esto es, la posibilidad que otorga la constitución a los particulares de ser envestidos transitoriamente de la facultad de administrar justicia, esta se ve reflejada principalmente en dos ámbitos.

De una parte, cuando son nombrados como árbitros adscritos a los centros de arbitraje reconocidos y autorizados, en donde efectivamente fungirán como jueces para resolver los conflictos que ante ellos se sometan, de conformidad con los procedimientos y requisitos que establece la ley.

Y de otra parte, ya bastante afianzada esta en la cultura jurídica del país, corresponde a la facultad que tienen los notarios de resolver asuntos de familia, tales como divorcios, disolución y liquidación de sociedades conyugales, trámites de sucesión, todos ellos siempre que los interesados actúen de mutuo acuerdo.

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Estas funciones judiciales otorgadas a particulares a través del arbitraje, la conciliación y los notarios han sido por decirlo de alguna manera incorporados y asimilados por el sistema judicial y los ciudadanos sin mayores traumatismos y hoy hacen parte de la cultura jurídica del país, por lo que no serán objeto de reflexión en este escrito.

Así mismo, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas si ha sido una figura, por llamarla de alguna manera, "exótica", que ha generado por un lado debates desde la academia acerca de su conveniencia o no, si se vulnera la independencia judicial y la separación de funciones publicas y obviamente sobre sus ventajas en lo relativo a la celeridad en la resolución de las controversias a ellas sometidas, el conocimiento especializado de dicha entidades en los temas sometidos a su conocimiento y su función como mecanismo de des judicialización de ciertos conflictos o descongestión de algunos despachos judiciales.

La promulgación de la ley 446 de 1998, por medio de la cual se dictan disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia fue el primer esfuerzo consciente y sistematizado de dotar de funciones jurisdiccionales a alguna autoridad administrativa.

En particular, sus artículos 133 y 138 otorgaron facultades a la Supersociedades para resolver conflictos en materia de impugnación de decisiones sociales y disolución de sociedades.

Los artículos 144 y 145 facultaron a la Superintendencia de Industria y comercio facultades judiciales en asuntos relativos a competencia desleal y protección al consumidor y el 146 a la Superintendencia Bancaria (hoy financiera) en conflictos contractuales surgidos entre las entidades vigiladas y sus clientes o usuarios.

Sobre estas facultades, en su momento, la Corte Constitucional se pronunció indicando los presupuestos que para su ejercicio debían cumplir las entidades antes citadas en los siguientes términos:

1. Las funciones deben estar plenamente descritas y establecidas en la ley.
2. Se deberá garantizar al ciudadano el respeto al debido proceso y el derecho de defensa.
3. No podrá ser el mismo funcionario de la entidad administrativa el que ejerza las funciones de inspección vigilancia y control y las jurisdiccionales.
4. Para el ejercicio de funciones judiciales se seguirá el proceso contenido en el entonces código de procedimiento civil. (Corte Constitucional Sentencia C-640 de 2001, M.P Eduardo Montealegre.)

La Corte en el mismo fallo enfatizó, que dichas funciones tenían como finalidad no sólo servir como mecanismos de descongestión de los despachos judiciales, sino además la des judicialización de ciertos asuntos, que por su especificidad técnica y legal, podrían ser asignados a las entidades que por su objeto se especializaran en dichas materias, en aras de promover una mejor calidad en los fallos que estas emitieran.

El inicio de estas actividades no fue fácil, muchos fueron los procesos que la jurisdicción ordinaria declaró nulos por errores procesales tales como indebidas notificaciones o la omisión de etapas de procedimiento, o extralimitación en el ejercicio de las mismas.

De igual forma, la falta de personal especializado en temas procesales al interior de las entidades, la falta de estructura orgánica y logística para atender las mismas y el desconocimiento de los ciudadanos fueron los principales motivos para que en principio esta nueva figura no diera los resultados esperados.

En 2011, con la promulgación del estatuto de protección al consumidor, Ley 1480, se ratificaron las funciones judiciales de las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera en asuntos relacionados con la acción de protección al consumidor, pero esta vez, además se establecieron unas reglas especiales de procedimiento, probatoria y sobre el contenido y sentido de las sentencias.

Este ejercicio, que llego 12 años después de la Ley 446 fue mucho mas exitoso, pues estas entidades habían robustecido sus presupuestos, destinando una buena parte del mismo a establecer una estructura orgánica especializada para el ejercicio de las mismas (se crearon las delegaturas para asuntos jurisdiccionales).

Capacitaron su personal y adecuaron su infraestructura física y tecnológica para dotarse de salas de audiencias presenciales y virtuales lo que facilitó el acceso al ciudadano que se encontraba por fuera de la ciudad de Bogotá además de establecer mecanismos como la consulta virtual de expedientes y notificaciones.

Finalmente la entrada en vigencia del Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, en su artículo 24, de forma expresa consagro la atribución de funciones judiciales a las entidades administrativas en los siguientes términos:

Superintendencia de Industria y Comercio

Violación a los derechos de consumidores y usuarios, violación a las normas relativas a competencia desleal y en los procesos por infracción a los derechos de propiedad industrial.

Superintendencia Financiera de Colombia

Las controversias que surjan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

Dirección Nacional de Derechos de Autor

Procesos relacionados con el derecho de autor y conexos.

Instituto Colombiano Agropecuario

Procesos relacionados con los derechos de obtentor de nuevas variedades vegetales.

Superintendencia de Sociedades

a) Las controversias relacionadas con el cumplimiento de los acuerdos de accionistas y la ejecución específica de las obligaciones pactadas en los acuerdos.

b) La resolución de conflictos societarios, las diferencias que ocurran entre los accionistas, o entre estos y la sociedad o entre estos y sus administradores, en desarrollo del contrato social o del acto unilateral.

c) La impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas sometidas a su supervisión.

d) La declaratoria de nulidad de los actos defraudatorios y la desestimación de la personalidad jurídica de las sociedades sometidas a su supervisión, cuando se utilice la sociedad en fraude a la ley o en perjuicio de terceros, los accionistas y los administradores que hubieren realizado, participado o facilitado los actos defraudatorios, responderán solidariamente por las obligaciones nacidas de tales actos y por los perjuicios causados.

Así mismo, conocerá de la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven de los actos defraudatorios) La declaratoria de nulidad absoluta de la determinación adoptada en abuso del derecho por ilicitud del objeto y la de indemnización de perjuicios, en los casos de abuso de mayoría, como en los de minoría y de paridad.

Estas entidades ejercen dichas facultades a prevención junto con los jueces civiles, cuya competencia en los mismos asuntos permanece intacta, estos procedimientos están regulados por el código general del proceso, sus decisiones no son objeto de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Cómo se dijo anteriormente, en la actualidad, estas entidades cuentan con una robusta infraestructura en materia administrativa, logística y tecnológica que les permiten cumplir en forma eficiente las mismas, lo que ha llevado al ciudadano, en especial en el caso de las superintendencias a incrementar el número de causas y procesos que someten ante ellas, atraídos por las ventajas que estas ofrecen entre las que destacamos la facilidad de consultar expedientes, recibir notificaciones, radicar oficios o memoriales a través de mecanismos virtuales habilitados en el sitio web de dichas entidades, la celeridad con que se resuelven los asuntos, la posibilidad de realizar audiencias en forma no presencial, a través de vídeo conferencias y obtener las grabaciones de las mismas, lo que permite a usuarios por fuera de la ciudad de Bogotá acudir a estas sin incurrir en costos de desplazamiento y viáticos, el alto nivel de confiabilidad y transparencia de las mismas lo que permite controlar los riesgos de corrupción.

Sin embargo esta figura no ha estado libre de criticas, toda vez que se presentan controversias por el hecho de estar centralizadas en la ciudad de Bogotá, de conformidad con el artículo 31 del Código General del Proceso las segundas instancias de los fallos emitidas por las mismas son competencia de los jueces civiles de circuito o del Tribunal Superior de Bogotá, lo que implica para el usuario domiciliado en otras ciudades que debe acudir, en caso de una apelación personalmente a la audiencia correspondiente, so pena de que su recurso se declare desierto, lo que le implica incurrir en gastos y costos.

De otro lado, el hecho que en las superintendencias tengan varios funcionarios autorizados para resolver los casos, en ocasiones hace que no sea un único delegado el que conoce de un proceso, sino que a lo largo del mismo pasen 2 o mas funcionarios, lo que en ocasiones produce decisiones incongruentes o contradictorias al interior del mismo.

También se presenta que algunos de los delegados son demasiado jóvenes o sin la experiencia necesaria para fungir como jueces, lo que desencadena en imprecisiones o errores procesales que desencadenan nulidades o revocatorias del fallo de primera instancia, lo que va en detrimento de la calidad del servicio prestado.

Lo cierto es que a nuestro parecer son mas las ventajas que las dificultades que se han presentado en estos veinte años de historia desde que se consagro la posibilidad para las autoridades judiciales de ejercer funciones judiciales, las cuales han dado muestra que con un presupuesto adecuado, bien invertido en infraestructura y personal son herramienta fundamental para mejorar el acceso a la justicia y la calidad de la misma para los ciudadanos y que de lo bueno que de esta experiencia se ha aprendido, debería aprovechar la rama judicial, para también cada vez mas acercarse mejor al usuario y facilitarle una real y efectiva defensa de sus derechos.